行政诉讼法司法解释若干条款的质疑
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》是1999年11月24日由最高人民法院审判委员会第1088次会议通过并公布,自2000年3月10日起施行的。按理说,起草者是实践部门,但该司法解释有些条款从实务的角度,依然是值得质疑的。
第一条 公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围:
……
(三)调解行为以及fun88官网网客服规定的仲裁行为;
(四)不具有强制力的行政指导行为;
(五)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;
(六)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
笔者认为,其中(三)(四)(五)(六)这几项规定,混淆了诉讼法上利害关系与实体法上利害关系的概念。受理行政案件的条件,应该是从形式上所诉的是否是行政行为,所诉行政行为是否有可能影响对起诉人的权利义务产生实际的影响。以此作为标准,以上几项内容,都毫无疑问地应该纳入行政诉讼的受案范围。
法院立案庭所进行的只可能是形式审查,但是只凭形式审查是不可能判断出,行政机关调解、仲裁、行政指导是不是依法进行的,行政机关的处理是不是重复处理?如果在审查起诉时,即望文生义,作出判断,从而作出不予受理决定,那么公安机关插手民事纠纷、经济纠纷就会被排除在行政诉讼受案范围,结果必然会侵犯相对人的诉权。同时,在现时“大行政小司法”的现实条件下,容易给行政机关规避或者干预司法审查创造条件。
以上这些问题在第(六)有着集中的暴露,这样的条款给予法院决定是否受理的“暗示”是:首先必须对行政行为是不是实际上影响了相对人的实体上合法权益作出判断。而对实体上作出判断,应该是作出受理之后,进行实体审查时才能决定的事情。
上述内容颠倒了决定是否立案的形式审查与立案之后实体审理的关系。这一问题同样体现在第十二条。
第七条 复议决定有下列情形之一的,属于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为”:
(一)改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的;
笔者曾碰到过一起这样的案件,那是一起互相斗殴的案件,双方都轻微伤,受到的处罚是,一方罚款200元,另一方拘留15天,公安机关认为一方情节比较恶劣。而某市人民政府在作出的复议决定,在说明理由部分认定的事实却与公安机关不同,认为斗殴双方的情节是差不多的。但最终的复议结论却是:公安机关处罚决定认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当的,决定维持。
请问,复议决定是否改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据。提起行政诉讼,又应该以谁为被告,以作出原具体行政行为的行政机关,还是复议机关? 司法解释没有明确。